A) La faible planification des gouvernements de province

1)      La croissance urbaine liménienne, facteur d’inégalités

Au cours du XXème siècle, Lima, la capitale péruvienne, a connu une croissance urbaine rapide et constante. D’après JC. Driant, entre 1948 et 1956, ce sont entre 30 000 et 50 000 migrants qui arrivaient par jour à Lima (JC. Driant, 1991). La ville a donc suivi un processus d’expansion urbaine exponentiel et constant.

L’essentiel de l’urbanisation formelle s’étendait du centre historique de Lima à Miraflores, ancienne station balnéaire et centre économique actuel. Peu à peu les populations aisées ont délaissé le centre-ville historique vieillissant au profit des districts auparavant considérés comme des stations balnéaires (Miraflores, San Isidro, Barranco…) (M. Durand, 2010).

Photo 2 : Lutte municipale contre l’urbanisation des flancs de montagne © Stereovilla, Villa Maria del Triunfo, 2015

La croissance urbaine s’est rapidement heurtée aux contraintes géographiques. La métropole liménienne est la deuxième plus grande ville au monde à se situer dans un désert, après le Caire. En effet, la côte pacifique péruvienne est désertique. La capitale se retrouve enclavée entre l’océan pacifique à l’ouest et le massif andin à l’est. L’urbanisation exponentielle a rapidement atteint les contreforts des Andes, laissant comme seuls terrains disponibles pour les nouvelles constructions, des terrains à risque situés sur les flancs de montagnes. Les quartiers précaires informels ont été construits sur ces derniers espaces et continuent de l’être. Les autorités locales, tentent aujourd’hui de s’opposer à ces occupations  illégales causant parfois des situations conflictuelles (cf Photo 2).

La capitale liménienne est une ville inégalitaire. Le centre économique et d’affaire s’est déplacé vers le sud, dans les districts des anciennes stations balnéaires, aujourd’hui rattrapés par l’urbanisation. Les quartiers précaires se retrouvent dans le centre historique vieillissant et dans les marges de la métropole, notamment sur les flancs de montagnes. D’après l’Institut National des Statistiques et des Informatiques, Instituto Nacional de Estadisticas e Informaticas (INEI), la population liménienne en 2013 était de près de 8 900 000 habitants, dont 17,5% sont en situation de pauvreté et 0,8% en extrême pauvreté.

2)      Deux provinces et cinquante districts pour la capitale péruvienne

Le Pérou est divisé administrativement en départements, provinces et districts. La capitale du Pérou est connue comme Lima, mais il s’agit en réalité d’une métropole étendue sur les provinces de Lima et de Callao pour un total de cinquante districts[1].

Les deux municipalités provinciales de Lima et de Callao sont responsables de la planification de la gestion intégrale des déchets sur leur territoire respectif de juridiction. Ce qui signifie qu’il existe deux planifications différentes pour un même territoire métropolitain. Puis se sont cinquante municipalités districales qui sont chargées de la prestation des services de collecte, de transport des déchets et de propreté de la voirie. La Carte 3 permet de se rendre compte de la densité du maillage territorial de la métropole.

Le territoire métropolitain va au-delà de la seule province de Lima, comme nous venons de le voir. Pourtant, la Loi Organique des Municipalités de 2003 désigne la municipalité provinciale de Lima de « Municipalité Métropolitaine de Lima », Municipalidad Metropolitana de Lima, dite MML. Cette dénomination ne prend donc pas en compte l’aire urbaine de la métropole de Lima-Callao. Concernant la gestion des déchets, ce nouveau titre ne fait pas évoluer les compétences de la municipalité provinciale de Lima, mais peut s’avérer contreproductif. En effet, comme l’explique M. Durand, les autorités de Callao ont une position défensive craignant que Lima ait pour ambition de gérer l’ensemble de l’aire urbaine. Ce qui peut entraver les collaborations et les coordinations entre ces deux gouvernements locaux.

Le territoire de la capitale péruvienne est donc fragmenté en nombreuses municipalités districales permettant d’adapter la gestion des déchets à l’échelle politico-administrative la plus fine. Il est également divisé entre deux municipalités provinciales dont les rivalités empêchent l’adoption d’une planification de la gestion des déchets commune aux deux provinces.

Carte 3 : Provinces et districts de la métropole de Lima-Callao

Le territoire de la capitale péruvienne est donc fragmenté en nombreuses municipalités districales permettant d’adapter la gestion des déchets à l’échelle politico-administrative la plus fine. Il est également divisé entre deux municipalités provinciales dont les rivalités empêchent l’adoption d’une planification de la gestion des déchets commune aux deux provinces.

3)      La municipalité provinciale responsable de la gestion des déchets

La répartition des compétences relatives à la gestion des déchets est régie par la Loi Générale des Déchets de 2000. Cette loi désigne les municipalités provinciales comme entités responsables de la planification de la gestion des déchets municipaux, et les municipalités districales, responsables de la prestation des services. Les instances nationales ont également un rôle important dans la gestion des déchets au Pérou, notamment le Ministère de la Santé, Ministerio de Salud (MINSA) et le plus récent Ministère de l’Environnement, Ministerio del Ambiente (MINAM).

Les municipalités de province ont un rôle de planification sur l’ensemble de leur juridiction et gardent les compétences districales sur le cercado. Ce gouvernement local planifie la gestion intégrale des déchets notamment par l’approbation d’un Plan Intégral de Gestion Environnementale des Déchets, Plan Integral de Gestion Ambiental de Residuos Solidos (PIGARS) et prend des dispositions pour promouvoir les PSF-RS. Elle contrôle la prestation des services et la gestion districale des déchets. Elle approuve les ordonnances districales se référant aux déchets, ainsi que les projets d’infrastructures dont l’activité est en lien avec les déchets municipaux ou non municipaux et autorise leur fonctionnement, comme représenté par le Schéma 3.

La réglementation péruvienne ne fournit pas une définition précise des déchets municipaux (M. Durand, 2010). En 2004, le règlement de la Loi générale des déchets exclue des déchets municipaux, les déchets des activités de production et des installations industrielles et spéciales, tout en incorporant leurs déchets assimilables aux déchets ménagers et les déchets commerciaux. Les municipalités districales transposent cette typologie dans leur document de planification et fixent ainsi les limites précises de cette définition.

Les municipalités districales ont un rôle bien plus opérationnel que la province. Elles sont responsables de la prestation des services de collecte et transport des déchets vers les installations d’élimination autorisées par la municipalité provinciale et de la propreté de la voirie. Cette mission peut être effectuée directement par les services municipaux ou confiée à un prestataire privé. Plus récemment, avec la Loi du Recycleur de 2009, ce gouvernement local est l’autorité compétente pour la mise en place des PSF-RS et doit prendre des dispositions pour intégrer les acteurs informels dans leur système de gestion des déchets.

Schéma 3: Acteurs institutionnels de la gestion des déchets

Le Ministère de la Santé, au travers de la Direction Générale de Santé Environnementale, Direccion General de Salud Ambiental (DIGESA), a une mission de régulation et de contrôle des activités liées aux déchets dans l’objectif de prévenir les risques sanitaires associés à une mauvaise gestion des déchets. Dans la Loi Générale des Déchets de 2000, la DIGESA est désignée comme l’autorité responsable des aspects technico-sanitaires de la gestion des déchets. Ce qui inclut les activités de recyclage et de valorisation. Elle est également l’autorité compétente pour délivrer les autorisations nécessaires au fonctionnement des activités liées aux déchets, pour effectuer des contrôles sanitaires des installations et pour déclarer une zone en état d’urgence sanitaire pour cause de mauvaise gestion des déchets.

Le Ministère de l’Environnement est responsable, d’après la Loi Générale des Déchets, de la planification de la politique nationale des déchets, de la promotion de la gestion intégrale des déchets, de la coordination avec les autorités sectorielles et municipales de l’application de la loi et est responsable de la systématisation de l’information par le Système National d’Information Environnementale. Ainsi, il semblerait que ce ministère ne dispose pas de moyens d’action importants, mais avec le « Plan de subventions pour l’amélioration de la gestion et de la modernisation municipale », ce ministère réussit à planifier les politiques locales. En effet, ce programme créé par la Loi n°29465 définit des objectifs que les municipalités provinciales et districales doivent atteindre pour toucher des subventions du Ministère d’Économies et Finances, Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Dans ce plan, le MINAM a rédigé un objectif sur la thématique de la gestion des déchets, ce qui lui permet d’influer sur les politiques publiques locales.

Les municipalités provinciales sont donc tenues de planifier la gestion intégrale des déchets sur l’ensemble de leur juridiction et de fournir les services de gestion des déchets sur son district central tout en respectant la planification et le contrôle des Ministères de la Santé et de l’Environnement.

4)      Une planification sans règlement d’application

Les municipalités provinciales de Lima et de Callao sont chargées de la planification de la gestion intégrale des déchets sur leur territoire respectif. Elles ont chacune rédigé un Plan intégrale de gestion environnementale des déchets, Plan integral de gestion ambiental de residuos solidos (PIGARS), mais n’ont pas adopté leurs règlements d’application.

Le PIGARS de la province de Lima a été adopté par ordonnance en 2014 et celui de Callao a été actualisé en 2013 pour couvrir chacun une période de 10 ans. Ces plans fixent les grandes lignes politiques que devront prendre en compte les municipalités districales lors de la rédaction de leur Plan municipal de gestion des déchets. Les municipalités provinciales ont collecté les informations des districts de leur juridiction pour élaborer un diagnostic suivi de recommandations et de la définition des grandes lignes politiques.

Le PIGARS de Lima souhaite « Une ville propre, saine et durable disposant de services de propreté publique qui arrivent à tous et à toutes, qui réduit et valorise ses déchets, et où les citoyens, les opérateurs, les autorités municipales de niveau districal et provincial accomplissent leurs devoirs et travaillent de manière coordonnée[2] ». Pour ce faire, ont été approuvées l’ordonnance n°1778 « Gestion métropolitaine des déchets municipaux » en mars 2014 puis l’ordonnance n°1854 « Ordonnance métropolitaine pour promouvoir, impulser et réguler le recyclage des déchets dans la province de Lima » en décembre 2014.

L’ordonnance n°1778 précise qu’elle rentrera en vigueur dès la publication de son règlement et l’ordonnance n°1854 précise même que son règlement devra être approuvé par Décret municipal dans les cent-vingt jours suivant la publication de ladite ordonnance. C’est ainsi qu’aucune de ses ordonnances n’est applicable car leurs règlements n’ont pas été publiés. Leurs publications risquent d’être d’autant plus retardées que depuis les élections de fin 2014, la nouvelle équipe municipale est en train de modifier ses ordonnances.

[1] En 2014 a été créé un septième district à Callao, celui de Nuevo Peru. Depuis avril 201, le district de Pachacutec est en cours de création. Cette étude s’appuie sur des données correspondantes aux quarante-neuf districts.

[2] Extrait du PIGARS de Lima (MML, 2014) p. 160, version originale : Lima es una ciudad limpia, saludable y sostenible que cuenta con servicios de limpieza pública que llegan a todos y todas, que reduce y reaprovecha sus residuos sólidos, y en donde los ciudadanos, los operadores de residuos, las autoridades municipales de nivel provincial y distrital cumplen sus deberes y trabajan de manera coordinada.

Mélanie Rateau

Doctorante / PhD Candidate

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