B) La gestion des déchets ménagers et assimilés à Lima

1)      Le budget des municipalités pour la gestion des déchets

Le budget des collectivités locales pour la gestion des déchets diffère d’un district à l’autre. Il provient d’une taxe locale souvent complétée par le fonds de compensation municipal. Dans le cas des municipalités ayant un Programme de tri à la source et de collecte sélective, une aide financière est versée si elles atteignent les objectifs fixés par le Ministère de l’environnement.

La Loi organique des municipalités de 2003, la Loi de fiscalité municipale de 2004 et le Code fiscal établissent que les collectivités locales ont le droit de créer, modifier ou supprimer les taxes locales, appelées Arbitrios municipales. Ces taxes financent la prestation du service de propreté dont la gestion des déchets, la police municipale et l’entretien des espaces verts. Le montant de ces taxes dépend du coût du service mais aussi de sa répartition entre les usagers. Cette distribution est fixée par ordonnance municipale et varie d’un district à l’autre. Le plus souvent, on retrouve un calcul à mi-chemin entre la taxe d’enlèvement des ordures ménagères et la redevance incitative que l’on applique en France. Ce calcul prend en compte l’usage du bien immobilier, sa dimension, le nombre d’occupants et la production moyenne de déchets par habitant du district ou par quartier.

Le fonds de compensation municipal, dit FONCOMUN, n’est pas dédié au financement de la gestion des déchets, mais doit être utilisé pour l’investissement public et les dépenses courantes. Les recettes de ce fonds distribué par l’État aux municipalités, proviennent de trois sources. Il est alimenté par une partie de l’impôt général des ventes, de l’impôt sur le carburant et de l’impôt sur l’achat des bateaux de plaisance. Le gouvernement péruvien définit le mode de répartition de ce budget entre chaque municipalité suivant un calcul prenant en compte notamment sa démographie et sa pauvreté. C’est l’impôt général des ventes qui alimente principalement le fonds, près de 94% en 2005[1]. Les dépenses liées à la gestion des déchets ménagers, si elles ne sont pas couvertes par les taxes locales, peuvent être financées par le fonds de compensation municipal en tant que dépenses courantes.

Les collectivités locales, depuis la Loi dite du récupérateur de 2009, peuvent choisir de mettre en place un Programme de tri à la source et de collecte sélective sur leur territoire. En travaillant ce plan avec des récupérateurs et en atteignant les objectifs du Ministère de l’environnement, ces municipalités ont droit à une subvention du Ministère de l’économie et finance. Par exemple, en l’année 2014, l’aide financière est versée si un minimum de 25% des foyers participe au programme, en remettant leurs déchets recyclables aux récupérateurs formels. Il s’agit là d’une source complémentaire de financement du service de gestion des déchets.

2)      Diagnostic de la production et du contrôle des déchets

Les municipalités districales de Lima n’ont pas les mêmes quantités de déchets municipaux à prendre en charge et ne disposent pas de mêmes moyens financiers. Ce qui conditionne en partie le taux de contrôle des déchets produits.

À Lima, la production quotidienne de déchets municipaux par habitant est de 0,84 kg/j/hab, contre 0,58 kg/j/hab au niveau national. La production quotidienne de déchets ménagers à Lima atteint 0.60 kg/j/hab, dont 51,62% de matières organiques, 25,71% de déchets recyclables et 22,67% de non recyclables, comme représenté par le Graphique 2. Les modes de consommation diffèrent d’un district à l’autre au sein de la capitale péruvienne, ce qui implique une production de déchets différente d’un district à l’autre. Le centre de Lima ainsi que les districts les plus aisés sont ceux dont la population génèrent le plus de déchets par habitant, suivi par le nord de lima, l’est et enfin l’ouest. La planche de Carte 4 illustre ces différences de production de déchets.

Graphique 2 : Caractérisation des déchets municipaux de la province de Lima

Les dépenses municipales pour mener à bien le service public de gestion des déchets varient en fonction des tonnages à gérer et en fonction du mode d’administration du service. Les municipalités districales dépensent entre 10 Nouveaux Soles (2,86€) par habitant et 245 Nouveaux Soles (70,17€), comme repris par la planche de la Carte 4. Avec un service coûtant seulement 10 Nouveaux Soles (2,86€) par habitant, le district de Villa Maria del Triunfo contrôle à peine 70% des déchets municipaux produits sur son district. À l’inverse, le district de San Isidro, qui est le centre d’affaire de Lima, dépense 245 Nouveaux Soles (70,17€) par habitant et contrôle 260% des déchets « produits », c’est à dire, les 100% de sa production et 160% provenant d’autres districts ou n’étant pas des déchets municipaux. Ce district est celui qui dépense le plus par habitant mais également celui qui contrôle le plus de déchets, et ce notamment grâce au service de balayage et de propreté de la voirie.

Carte 4: Production de déchets, coût de gestion et taux de contrôle

En comparant par district les tonnages de déchets produits aux quantités collectées et transportées vers les centres d’enfouissement autorisés, certains s’illustrent par un taux de contrôle de plus de 150%. Ces districts reçoivent une population journalière supérieure à la population d’habitants, en raison de la présence d’activités. En observant les taux de contrôle des déchets produits, repris sur la carte de la planche de la Carte 4, on se rend compte que la majorité des districts ont des taux de contrôle inférieur à 100%, ramenant le taux de contrôle sur l’ensemble de Lima à 89,4%.

3)      Destinations officielles des déchets

Les municipalités de Lima-Callao doivent s’assurer que leurs déchets sont évacués vers les sites d’élimination autorisés par le Ministère de la Santé et par la province. Elles ont le choix entre quatre centres d’enfouissement : deux se trouvant dans la province de Lima, un dans la province de Callao et un autre dans la province du Huarochiri.

Les infrastructures El Zapallal et Portillo Grande appartenaient à la Municipalité provinciale de Lima, province dans laquelle elles se trouvent. El Zapallal est en fonctionnement depuis début des années 1980. Initialement, ce centre d’enfouissement était géré par une entreprise municipale de Lima qui n’existe plus aujourd’hui. Puis en 1996 sa gestion ainsi que celle de Portillo Grande ont été confiées à l’entreprise privé Relima[2]. Pour poursuivre ce processus de privatisation, depuis 2010 la municipalité de Lima a été expropriée de Portillo Grande qui appartient à Relima. Ces sites reçoivent des déchets municipaux ainsi que des déchets dangereux. La durée de vie utile d’El Zapallal est estimée à 25 ans et celle de Portillo Grande à 12 ans à compter de 2014.

L’entreprise Petramas SAC a la gestion des sites de Modelo del Callao de propriété publique et de Huaycoloro lui appartenant. Ces deux installations se trouvent en dehors du territoire de la province de Lima et fonctionnent depuis fin des années 1990 et début 2000. Le centre d’enfouissement de Huaycoloro accueille le premier programme péruvien de récupération et de brûlage du biogaz produit par les déchets qui devrait évoluer vers un projet de production d’énergie électrique. L’entreprise estime réduire l’équivalent de deux millions de tonnes d’équivalent CO2 en 7ans. Ce qui lui permet d’être reconnu par les Nations Unis comme Projet de mécanisme de développement propre. Petramas est en train de rénover Modelo del Callao pour y mettre en place un deuxième système de brûlage des biogaz et de production énergétique.

Ces quatre sites d’élimination des déchets sont autorisés par le Ministère de la Santé et par la Municipalité provinciale de laquelle ils dépendent respectivement. Les véhicules entrant y sont pesés et reçoivent une fiche de suivi. Les déchets sont déchargés dans les cellules imperméabilisées par géomembrane où ils seront compactés et couverts d’une couche de terre et d’argile de près de 30 cm d’épaisseur à la fin de chaque journée ouvrée. Les centres d’enfouissement possèdent un système de drainage des lixiviats qui seront captés, stockés et remis en circulation ou traités, ainsi qu’un système de cheminées pour les biogaz produits sur les sites de l’entreprise Petramas SAC. La Carte 5 permet d’identifier vers quel centre sont évacués les déchets produits par chaque district liménien.

Carte 5 : Site d’élimination officielle des déchets par district

La quantité totale de déchets de la province de Lima acheminée vers les centres d’enfouissement atteint une moyenne de 6 409,18 tonnes par jour, alors que la production de déchets municipaux est de 7 452,67 tonnes par jour (MML, 2014). Près de 10.6% des déchets produits par la province de Lima se retrouvent dans la chaine de valorisation formelle ou plus vraisemblablement dans le système informel de valorisation ou d’élimination.

4)      Difficultés que rencontrent les municipalités

Les municipalités de Lima sont confrontées à certaines défaillances du système de gestion déchets. Les taxes locales sont souvent impayées, de nombreux quartiers d’habitations sont construits sur les flancs de collines difficiles d’accès et certaines décharges sauvages sont toujours en activité aujourd’hui.

Le diagnostic du PIGARS de Lima souligne de nombreux défis auxquels sont confrontés les districts comme par exemple le fort taux de taxes locales non payés. La Municipalité de Lima avance que le taux moyen de taxes impayées atteint les 52,32% de la province liménienne (MML, 2014). À une échelle plus fine : le taux dans le Nord de Lima est de 67,25%, dans le Centre de Lima de 37%, dans l’Est de Lima de 44,33% et dans le Sud de Lima de 60,70%. Plusieurs auteurs avancent une même hypothèse pour justifier cette pratique. Par exemple, A. Le Courtois explique « Très souvent, ce n’est pas tant le consentement à payer qui fait défaut que des prix jugés inacceptables au regard de la faible qualité du service offert. » (Le Courtois, 2012. p2).

Photo 3 : Difficulté d’accès sur les flancs de colline © H. Estrella, Independencia, 2015

En comparant la carte représentant le taux de taxes locales impayées à la carte des niveaux socio-économiques de Lima de la planche de la Carte 6, on constate que ce sont les districts les plus pauvres qui font face à un refus de paiement le plus important. On peut en conclure que les districts les plus populaires sont ceux proposant un service de gestion des déchets jugé inefficaces par ses habitants. Ce refus de payer les taxes locales, relevant donc plus d’une preuve de mécontentement que d’une insolvabilité des ménages, risque pourtant d’accentuer la mauvaise qualité du service, pourtant objet de mécontentement. M. Durand parle ici d’un cercle vicieux, qu’il résume ainsi : « Plus le taux d’impayés est élevé, moins les mairies ont de rentrées financières et moins la qualité de service de collecte est bonne. » (M. Durand, 2010. p171).

Carte 6 : Contexte contraignant la gestion des déchets

Parmi les déficiences de la gestion municipale des déchets, on retrouve la mauvaise couverture de la prestation du service de collecte des déchets. Certaines municipalités se justifient du mauvais taux de contrôle des déchets ménagers produits par son district en invoquant l’inaccessibilité des quartiers construits souvent informellement sur les flancs de collines (cf. Photo 3). Le relief rend l’accès par camion difficile. L’informalité de la forme urbaine a produit des routes étroites et sinueuses où les camions de collecte des déchets ne s’aventurent pas.

Photo 4 : Décharge de déchets inertes menaçant de s’écrouler dans le fleuve Chillon, ©M. Rateau, Comas, 2015

À ces défis financier et topographique s’ajoute la persistance des décharges sauvages. La municipalité provinciale de Lima a recensé en 2014 quatorze décharges informelles dont dix toujours en fonctionnement. Elles reçoivent en majorité des déchets inertes et la présence de déchets ménagers se fait marginale. Seules trois décharges accueillent suffisamment de déchets ménagers pour donner lieu à des élevages porcins illégaux engendrant un risque sanitaire majeur. Dans le nord de Lima, la majorité des décharges se trouve à proximité du fleuve Chillon (cf. planche de la Carte 6), causant un risque d’inondation due aux grandes quantités de déchets inertes qui font obstacle à l’écoulement naturel. La Photo 4 permet d’apprécier les quantités de déchets inertes menaçant de s’écrouler dans le fleuve Chillon, dans le nord de Lima.

Les municipalités districales de Lima doivent prendre en compte lors de la planification de la gestion des déchets l’ensemble de ces éléments pour que le service de collecte des déchets couvre l’ensemble de son territoire et pour diminuer voir éliminer les risques sanitaires et environnementaux liés aux décharges sauvages, et ce dans un contexte budgétaire handicapé par le non recouvrement des taxes locales.

[1] Extrait de : http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2297%3Afoncomun-metodologia-de-distribucion&catid=150&Itemid=100848&lang=es

[2] Relima est le nom commercial de l’entreprise Innova Ambiental SA issu de la fusion du groupe brésilien Solvi et de l’entreprise péruvienne Ecovida ambiental SA.

Mélanie Rateau

Doctorante / PhD Candidate

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